В настоящей статье проанализированы правовые условия и обзор судебной практики по спорам, связанным с самовольным строительством на земельном участке, предоставленном государственным (муниципальным) образованием по договору аренды для целей строительства определенного объекта недвижимости и целевое назначение или разрешенное использование которого не допускает строительства на нем иного объекта недвижимости. Анализируются правовые условия признания нарушения договора аренды арендатором в случае возведения постройки на земельном участке, не предназначенном для этих целей, а также признаки самовольной постройки с целью принятия решения о сносе постройки.

Безусловно, каждый спор имеет свои конкретные обстоятельства, влияющие на существо принимаемого судом решения, однако проведенный анализ существующей практики свидетельствует о единообразном толковании норм законодательства в указанной сфере.

Согласно подп. 3 п. 1 ст. 39.1 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду. Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9 — 11 ЗК РФ (ст. 39.2 ЗК РФ) и в порядке, установленном ст. 39.2 — 39.20 ЗК РФ. При осуществлении контроля государственным (муниципальным) образованием (арендодателем) за исполнением условий договора аренды часто встречаются ситуации, когда недвижимое имущество арендатора не соответствует целевому назначению или виду разрешенного использования земельного участка.

Судебную практику при разрешении споров, вытекающих из договоров аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, можно считать сложившейся и единообразной. Суды, разрешая споры данной категории, руководствуются положениями ст. 222 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ), разъяснениями, данными в совместном Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29.04.2010 N 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.2010 N 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации», Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014, Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ N 2 (2016), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 06.07.2016, и Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ N 3 (2016), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.10.2016.

Суды при разрешении дел данной категории приходят к выводу, что в случае если арендатор возвел на арендуемом земельном участке объект недвижимости, не соответствующий целевому назначению или виду разрешенного использования, то арендатор по истечении срока договора аренды обязан снести указанный объект недвижимости, возведенный им на арендуемом земельном участке. В соответствии с п. 1 ст. 615 ГК РФ использование арендованного имущества, в том числе земельного участка, должно осуществляться арендатором в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества. Использование участка в иных, не предусмотренных договором аренды целях является нарушением условий этого договора. Кроме того, использование муниципального земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и видом разрешенного использования нарушает права и законные интересы органа местного самоуправления (Определение Верховного Суда РФ от 29.10.2013 N 18-КГ13-100, Определение Верховного Суда РФ от 25.09.2014 по делу N 306-эС14-1218, А65-6880/2013).

Судебная практика исходит из положения, что строительство объектов недвижимости на арендованном земельном участке, не предназначенном для этих целей и не соответствующем целевому назначению или виду разрешенного использования, представляет собой правонарушение, которое состоит в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство. Создание постройки на арендованном земельном участке, находящемся в государственной (муниципальной) собственности, не предназначенном для этих целей, является одним из критериев отнесения строения арендатора к самовольной постройке.

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства (подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Пунктом 1 ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Земли, указанные в п. 1 названной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).

Зонирование территории для строительства регламентируется п. 7 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК РФ), в котором содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ч. 1 и 2 ст. 37 ГрК РФ). Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

В силу указанных норм судебная практика исходит из того, что постройка будет считаться созданной на земельном участке, не отведенном для этих целей, если она возведена арендатором с нарушением правил целевого использования земли (ст. 7 ЗК РФ) либо вопреки правилам градостроительного зонирования (ст. 35 — 40 ГрК РФ, ст. 85 ЗК РФ), правилам землепользования и застройки конкретного населенного пункта, определяющим вид разрешенного использования участка в пределах границ территориальной зоны, где находится самовольная постройка (например: Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 29.04.2016 N 5-АПГ16-12, Определение Верховного Суда РФ от 09.06.2015 N 18-КГ15-65, Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014, Определение Верховного Суда РФ от 13.01.2015 N 18-КГ14-168, (Аналитическая справка по результатам обобщения практики рассмотрения споров, связанных с применением законодательства о самовольных постройках, утв. Постановлением Президиума Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 30.05.2016 N 4).

Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014, указал на то, что фактическое использование земельного участка должно соответствовать его целевому назначению и разрешенному использованию, самовольная постройка должна соответствовать требованиям застройки и землепользования. Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием. По смыслу ст. 263, п. 2 ст. 264 ГК РФ лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, которые установлены законом или договором с собственником.

При разрешении споров о признании права собственности на самовольную постройку, помимо требований, установленных п. 3 ст. 222 ГК РФ, необходимо учитывать условия договора аренды. Если участок предоставлен в аренду для возведения временных строений либо легковозводимых конструкций, основания для признания права собственности на фактически возведенное строение капитального типа отсутствуют. При заключении договора аренды собственник должен вполне определенно выразить свою волю на предоставление земельного участка в аренду для возведения строений конкретного типа (Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014).

Федеральным законом от 13.07.2015 N 258-ФЗ «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» редакция ст. 222 ГК РФ была изменена. В частности, дано уточненное определение понятия «самовольная постройка», сформулирован перечень условий, требуемых для признания судом права собственности на самовольную постройку, а также предусмотрена возможность административной процедуры сноса самовольной постройки на основании решения органа местного самоуправления во внесудебном порядке. Данные изменения вступили в силу 1 сентября 2015 года.

В соответствии со ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Согласно п. 2 указанной статьи лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой: продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных п. 3 и 4 ст. 222 ГК РФ. Исходя из буквального толкования названной нормы следует, что самовольной постройкой может быть признано только недвижимое имущество.

Одним из признаков самовольной постройки в соответствии с ч. 1 ст. 222 ГК РФ является ее возведение на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта. Исследование судами вопроса о целевом использовании земельного участка сводится к установлению факта соблюдения собственником и арендатором земельного участка правового режима земель, установленного ЗК РФ, и правил зонирования территории, установленных ГрК РФ (Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17.03.2016 по делу N А19-3960/2015).

Так, в рамках дела N А19-3960/2015 судами как самовольная постройка было квалифицировано трехэтажное здание, используемое под магазин автозапчастей, в то время как разрешенное использование земельного участка включало эксплуатацию индивидуального жилого дома со служебно-хозяйственными постройками (Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17 марта 2016 г. по делу N А19-3960/2015).

Из этого исходит Верховный Суд РФ и при рассмотрении дел, в рамках которых судами установлено, что на земельном участке, имеющем вид разрешенного использования — для индивидуального жилищного строительства, возведен многоквартирный жилой дом (Определение Верховного Суда РФ от 19.05.2015 N 18-КГ15-56) либо земельный участок, на котором расположена спорная постройка, находится в зоне с целевым назначением — строительство мало- и среднеэтажных жилых домов с количеством этажей не более пяти, в то время как фактически построен многоквартирный жилой дом, состоящий из семи этажей (многоэтажный жилой дом) (Определение Верховного Суда РФ от 13.01.2015 N 18-КГ14-168).

По делу N А19-14853/2013 в числе признаков самовольной постройки судами установлен факт возведения ответчиком строения в границах зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, и нарушения им положений п. 1 и 2.4 режима использования земель и градостроительного регламента границ зон охраны объектов культурного наследия, установленного Постановлением администрации Иркутской области от 12.09.2008 N 254-ПА «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон». Такие нарушения повлекли (создали) угрозу повреждения находящихся под охраной объектов культурного наследия федерального и регионального значения (Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18 ноября 2014 г. по делу N А19-14853/2013).

Исследование судом вопроса о целевом использовании земельного участка сводится к установлению факта соблюдения собственником земельного участка правового режима земель, установленного ЗК РФ, и правил зонирования территории, установленных ГрК РФ.

Несоответствие строения целевому назначению земельного участка, на котором оно расположено, является достаточным основанием для того, чтобы признать постройку самовольной и возложить на лицо, которое возвело эту постройку, обязанность снести ее (Определение Верховного Суда РФ от 09.06.2015 N 18-КГ15-65). Указанные требования направлены на обеспечение строительства объектов в строгом соответствии с требованиями законодательства, гарантирующими безопасность объектов. Несоблюдение данных требований при возведении социально значимых объектов ставит под сомнение возможность их дальнейшей эксплуатации.

Ранее судебная практика придерживалась подхода, что право собственности на самовольную постройку не может быть признано даже в судебном порядке, если земельный участок находился на праве аренды, поскольку норма п. 3 ст. 222 ГК РФ ограничивает возможность приобрести право на самовольную постройку лицам, владеющим земельным участком в силу договора аренды, но не имеющим именно вещных прав на такой участок. Данный вывод подтверждается судебной практикой (например, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 28.09.2007 N А82-12082/2006-38, ФАС Западно-Сибирского округа от 17.09.2007 N Ф04-6513/2007(38335-А70-38)).

Однако Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утв. Президиумом ВС РФ 19.03.2014, содержит в себе положение о том, что право собственности на самовольное строение, возведенное гражданином без необходимых разрешений на земельном участке, который предоставлен ему по договору аренды для строительства соответствующего объекта недвижимости, может быть признано, если строение создано без существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил и если сохранение этого строения не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Особое значение для применения этой позиции имеет установление воли собственника земельного участка на предоставление его для строительства определенного объекта. Именно такое согласие должно учитываться при разрешении вопроса о возможности признать право собственности на самовольную постройку, возведенную на чужом земельном участке. Иной подход не обеспечивает защиту прав собственника участка, а также позволяет арендатору, использующему арендуемое имущество в нарушение условий договора аренды и не в соответствии с назначением земельного участка, приобрести права на объект недвижимости, возведенный без согласия арендатора и без соблюдения всей необходимой процедуры строительства. Использование арендатором земельного участка не в тех целях, ради которых он предоставлен, нарушает п. 1 ст. 615 ГК РФ, а также условия договора аренды. Такое противоправное поведение арендатора не может быть истолковано как позволяющее ему приобретать права на самовольную постройку (Определение Верховного Суда РФ от 20.10.2016 по делу N 305-эС16-8051, А40-30372/2013).

Приведенные примеры показывают, что в судебной практике определился подход, согласно которому несоответствие возведенного строения целевому назначению земельного участка, на котором оно расположено, является достаточным основанием для того, чтобы признать постройку самовольной и обязать застройщика снести ее. Таким образом, возможность легализации самовольной постройки исключается при отсутствии хотя бы одного из перечисленных выше условий.

В завершение проведенного анализа можно сделать вывод, что судебная практика по спорам о правах на самовольно возведенные постройки является единообразной, а правовые подходы, предложенные высшими судебными инстанциями, в целом правильно применяются судами.